Curso Gestão Pública Municipal

Discente: Cleuber da Silva Costa

Leia o texto “Lei Hobin Hood em Minas Gerais: análise dos avanços e impasses da distribuição da cota-parte do ICMS a partir da construção de uma tipologia dos municípios mineiros” e responda as questões seguintes :

1. Qual a diferença, segundo consta no texto, de Federalismo e Federalismo Fiscal?
   A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um modelo de federalismo fiscal dotado de mecanismos de redistribuição que suprissem as esferas subnacionais dos recursos necessários à produção de políticas públicas. Apesar de debilitar o poder de coordenação dos estados, ela os incentivou a assumir a articulação e a coordenação de políticas sociais junto aos municípios ao aperfeiçoar a redistribuição da parcela municipal do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS). Não há como estabelecer um modelo ideal ou universal de Federalismo Fiscal ou mesmo reproduzir a experiência de um país em outro, uma vez que a maneira como se articulam os arranjos fiscais federativos é determinada pelas distintas experiências históricas, políticas, sociais e institucionais de cada sociedade. Ou seja, os arranjos federativos guardam especificidades e possuem dinâmicas distintas. Todo regime fiscal federativo depende de estruturas de competências tributárias e transferências intergovernamentais eficientes, bem como do equilíbrio da atribuição dos encargos entre os entes federativos.
   Por sua vez, cabe ao Federalismo Fiscal estabelecer uma maneira pela qual se processará a repartição de receita e do produto da arrecadação que promova a redução das disparidades no acesso às receitas tributárias, garantindo aos entes federados maior autonomia na busca de soluções para suas demandas. Os sistemas federativos modernos se caracterizam pela maior concentração de recursos tributários sob controle dos governos centrais e de atribuições aos entes subnacionais. Tal característica ocasiona “Brecha Vertical”: diferença entre as despesas ocasionadas pelo conjunto de encargos assumidos pelos governos subnacionais e sua capacidade de gerar receitas tributárias próprias, implicando na necessidade de se promover transferências dos governos superiores para os inferiores, o que, em última instância determina a capacidade de gasto de cada ente. Além disso, as federações são caracterizadas, normalmente, por algum grau de heterogeneidade regional e local que implicará em distintas capacidades de autofinanciamento.
   A capacidade autônoma de cada um destes governos para suprir os serviços demandados pelos cidadãos, ou exigidos pelas normas legais do país, também difere de forma bastante proporcional à disparidade em nível de desenvolvimento e capacidade econômica. Tal quadro gera um problema de equidade: para que seus cidadãos tenham acesso a padrões mínimos de serviços, as regiões mais pobres necessitariam impor uma carga tributária maior aos seus residentes, o que implica em maior sacrifício tributário destes cidadãos em relação aos demais. O arranjo federativo envolve uma multiplicidade de centros de poder soberanos, convivendo em uma parceria baseada no princípio da soberania compartilhada entre o governo central e as unidades subnacionais. Seus princípios constitucionais vão além da divisão de poderes, envolvendo toda a estrutura governamental, a criação de mecanismos que estabeleçam freios e contrapesos entre os níveis de governo e de instrumentos que incentivem a cooperação e os processos de decisão intragovernamental conjunto. “A existência de competências comuns entre as instâncias de governo é a expressão mais clara da natureza não-centralizada do federalismo”. Sendo assim, estrutura e preceitos constitucionais estabelecem um poder difuso, baseado numa matriz de governos onde existem apenas maiores ou menores arenas de decisão política e jamais entes com poderes diferenciados.
   Apesar de não contemplar os aspectos de natureza institucional, política e histórica que envolvem os pactos federativos, o Federalismo Fiscal possui papel relevante, pois influencia os arranjos federativos, uma vez que determina a forma como os recursos fiscais são arrecadados e distribuídos. Trata-se, da manifestação territorial do Federalismo, na medida em que se refere à divisão de competências e responsabilidades entre as instâncias, à distribuição de recursos fiscais e às garantias constitucionais dos entes constitutivos da Federação alcançando o sistema como um todo, pois constitucionaliza as relações intergovernamentais e o sistema fiscal. Argumenta que as formas como se dão as relações federativas são representadas por distintos sistemas de transferências intergovernamentais.
   Os Estados federativos resultam do compromisso em favor da parceria e da cooperação que promova o compartilhamento da soberania nacional, garantindo autonomia e interdependência entre seus entes, garantida por um contrato federativo dotado de sólido que permite lidar com os conflitos inerentes à natureza federativa, implicam na inexistência de relações hierárquicas ou de controle entre os entes federados. A despeito das diferenças entre as experiências federativas, todas têm em comum uma Constituição escrita, a não-centralização e a divisão territorial de poder.

Qual a diferença entre VAF e o ICMS apresentada no texto?
O primeiro mecanismo de transferências intergovernamentais foi instituído no Brasil com a Constituição Federal de 1946 e se baseava na transferência eqüitativa de recursos do governo central para os municípios, portanto, desprovida de qualquer mecanismo de equalização fiscal A Reforma Tributária de 1967 aperfeiçoou esse mecanismo de transferência instituindo o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Ela também determinou aos estados a competência em relação ao então criado Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), limitando-o ao controle do governo federal e do Senado. Tal legislação tornou o novo imposto eminentemente arrecadatório, evitando que ele fosse utilizado como instrumento de política econômica regional e estabeleceu que 20% dos recursos arrecadados do ICM se constituíam em receitas dos municípios, que deveriam ser devolvidas a eles conforme ordenamento da legislação federal .
Em 1972, foi regulamentado o dispositivo constitucional referente à cota-parte, determinando que o rateio dos recursos obedeceria a proporção do valor adicionado decorrente das operações de circulação de mercadorias realizadas no território de cada município, calculado a partir da diferença entre os valores das mercadorias saídas e das mercadorias que ingressavam no município. Em 1980, a Emenda Constitucional nº. 17/80 transformou a cota-parte em uma modalidade de transferência híbrida, pois manteve o caráter devolutivo da parcela de 75% dos recursos e determinou que até 25% deles poderiam ser partilhados conforme legislação estadual. Dessa forma, as legislações estaduais passaram a regular os critérios de distribuição do ICM e, posteriormente, do ICMS, abrindo espaço para a adoção de critérios que minimizassem o caráter concentrador inerente ao valor adicionado . Por sua vez, conforme as mesmas autoras, a CF88, reproduzindo a Emenda Constitucional no 17/80, determinou que 75% do total da arrecadação do tributo de competência estadual, pertencem aos estados e que a parcela referente aos municípios corresponde aos 25% restantes, devendo ser distribuídos na razão de ¾ de acordo com o Valor Adicionado Fiscal (VAF) de cada município e ¼ com base em legislação estadual própria.
Percebe-se que a legislação federal procurou estimular as legislações estaduais a criarem mecanismos de transferências intergovernamentais entre os estados e seus municípios que vinculassem a distribuição da parcela de ICMS à aplicação de recursos segundo critérios definidos pela respectiva lei estadual, procurando avançar para além daqueles adotados no rateio do FPE e do FPM (territoriais e demográficos) e do ICMS (movimentação econômica) e visando promover o equilíbrio social e econômico entre estados e municípios. Pode-se notar que esse dispositivo constitucional, além de não interferir na definição dos critérios a serem adotados pela legislação estadual para a alocação dos recursos, permitiu a cada estado instituir uma legislação própria, que atendesse às suas especificidades, e deu a eles alguma margem de manobra para interferir na destinação dos recursos, até então livre.
Essa observação é importante, pois se trata de uma situação específica na federação brasileira tendo em vista que os estados não dispõem de autoridade quanto à gestão administrativa e financeira dos municípios uma vez que a CF88 alçou-os à condição de entes federativos. Algumas legislações estaduais utilizaram como critério de repasse desses recursos apenas os índices do VAF apurados para cada município, abrindo mão da criação de um mecanismo específico que tratasse da distribuição desses 25% dos recursos destinados aos municípios. Por sua vez, outros estados procuraram inovar, adotando critérios específicos capazes de proporcionar uma redistribuição de recursos que contribuísse para minimizar as desigualdades, induzir a implementação de políticas públicas locais e promover uma melhoria na qualidade de vida da população.
Apesar desses aprimoramentos, esse mecanismo ainda apresenta algumas dificuldades. É importante apontar que, além da existência de alguns problemas de ordem conceitual e operacional na determinação do VAF causados pelas dificuldades de interpretação e harmonização da legislação que o regulamenta, pode comprometer o alcance da melhoria da capacidade de gasto dos municípios. Segundo elas, os municípios economicamente mais desenvolvidos detêm participação superior na arrecadação do ICMS, o que implica em aumento desproporcional da cota-parte per capita, em detrimento daqueles municípios que possuem população mais elevada e, portanto, com maiores demandas de serviços públicos. Além disso, as oscilações do montante de recursos a serem transferidos se tornam mais acentuadas quando da adoção dessa modalidade de critério. É que, além da arrecadação do ICMS ser extremamente sensível ao nível de atividade econômica mais geral, o índice do município pode ser alterado em razão de aspectos de natureza climática que repercutem sobremaneira na atividade agrícola, principal atividade econômica de expressiva parcela dos municípios brasileiros

03) A partir do Texto FPM – Fundo de Participação dos Municípios– baseando-se no item III (Páginas 30 a 44), descreva o seu funcionamento (conceito, tipologia e porcentagens para distribuição).

O Fundo de Participação dos Municípios (FPM)

– Descrição geral

O FPM é uma transferência redistributiva, paga pela União a todos os municípios do País. Ela é de uso incondicional, obrigatória e sem contrapartida, trata-se da segunda maior categoria de transferências, perdendo apenas para o repasse do ICMS dos estados para os municípios. O FPM é um mecanismo enraizado na tradição federativa brasileira, com sua origem remontando à Constituição de 1946. A denominação “Fundo de Participação dos Municípios” foi instituída pela Constituição de 1967. É importante observar que essa Constituição foi promulgada pelo regime militar (vigente entre 1964 e 1985), com orientação fiscal fortemente centralizadora. Mesmo assim, a partilha de receitas, espinha dorsal do pacto político federativo, não foi revogada (ainda que tenha se dado em valores mais modestos).

Encerrado o regime militar, aprovou-se uma nova Constituição em 1988 (atualmente em vigor), cujo espírito descentralizador resultou em forte aumento da participação dos municípios na receita da União. O FPM está previsto no art. 159, I, b e d, da Constituição Federal. Esses dispositivos determinam que 23,5% da arrecadação, pela União, dos impostos de renda (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) sejam destinados ao FPM. Trata-se, portanto, de partilhar a receita de impostos específicos e não a receita da União como um todo. O total de recursos do FPM é segmentado em três partes: 10% são entregues aos municípios que são capitais de estados, 86,4% aos municípios não-capitais e 3,6% constituem uma reserva para suplementar a participação dos municípios mais populosos.

PARCELA PERCENTUAL

I - Capitais de estado 10,0%

II - Municípios do “interior”, ou seja, não-capitais 86,4%

III - Reserva para municípios de grande população 3,6%

Essa divisão decorre de processos de barganha ocorridos ao longo de toda a existência do FPM, que não cabe aqui relatar. A sua lógica geral é: a) a parcela I (FPMCapitais) visa limitar o montante absorvido pelas capitais de estado, consideradas cidades mais desenvolvidas e, portanto, mais capazes de financiar suas próprias despesas; b) a parcela II (FPM-Interiror) é dividida de acordo com a população, em fórmula a ser descrita adiante; c) a parcela III (FPM-Reserva) foi criada para atenuar as despesas. A Constituição de 1934 previa que no caso de criação de novos impostos pelos estados, estes teriam que partilhar sua arrecadação com a União e os municípios (ver art. 10, parágrafo único).

Bibliografia:

-Marcos Mendes, Rogério Boueri Miranda , Fernando Blanco Cosio -Consultoria Legislativa do Senado Federal COORDENAÇÃO DE ESTUDOS TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL: diagnóstico e proposta de reforma .

-Jane Noronha Carvalhais, Elisa Maria Pinto da Rocha -Lei Robin Hood em Minas Gerais: análise dos avanços e impasses da distribuição da cotaparte do ICMS a partir da construção de uma tipologia dos municípios mineiros